1. I principi

Le regole per la prevenzione e il contrasto del riciclaggio hanno rilevanza internazionale per i riflessi che possono comportare sulla concorrenza tra diversi ordinamenti sotto i profili normativo ed economico (es. paradisi legali e fiscali).

Negli ultimi anni, diffusasi la consapevolezza delle gravi distorsioni che il riciclaggio può generare sull'economia legale, si è assistito a un significativo sviluppo di prassi e regole promosse da organismi internazionali.

Alla convergenza normativa hanno contribuito in modo particolare le “Raccomandazioni” del Gruppo di Azione Finanziaria Internazionale (GAFI), istituito in ambito OCSE, che hanno influenzato le politiche legislative dell’Unione Europea e dei singoli Stati.

Permangono tuttavia, anche in ambito europeo, significative difformità addebitabili, in generale, alla diversa impostazione degli ordinamenti giuridici e, in particolare, alla disomogeneità dei reati individuati quali presupposto del riciclaggio (es. reati fiscali).


2. L’apparato antiriciclaggio e la UIF

In Italia, il d.lgs. n. 231 del 2007, che ha recepito la cd. “Terza direttiva antiriciclaggio” (2005/60/CE), ha razionalizzato e innovato la normativa previdente, sedimentatasi disordinatamente nel tempo.

Sul piano organizzativo, il d.lgs. 231 ha ridefinito l’apparato di vigilanza e controllo, assegnando la responsabilità politica del settore al Ministro dell'Economia, che si avvale del Comitato di Sicurezza Finanziaria (CSF), in cui sono rappresentate tutte le istituzioni impegnate nella lotta al riciclaggio.

Tra le autorità di carattere tecnico, un ruolo centrale è attribuito all'Unità di informazione finanziaria (UIF), che prosegue l'attività a suo tempo affidata al Servizio antiriciclaggio dell’Ufficio italiano dei cambi; l'azione antiriciclaggio non ha subito soluzioni di continuità, nonostante la fase di avvio abbia assorbito notevoli energie per rimodulare l’organizzazione interna.

La UIF, istituita presso la Banca d’Italia quale entità autonoma e indipendente, costituisce la struttura nazionale incaricata di ricevere, analizzare e comunicare alle autorità competenti le informazioni che riguardano ipotesi di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo. Essa, pertanto, funge da “filtro” tra i soggetti privati sui quali grava l’obbligo delle segnalazioni (cd. collaborazione attiva) e gli organi pubblici incaricati delle verifiche investigative.


L’organizzazione e il funzionamento della UIF sono disciplinati da un Regolamento del Governatore del dicembre 2007. La Banca d’Italia è impegnata a fornire mezzi finanziari, beni strumentali e risorse umane e tecniche per l’efficace perseguimento dei fini istituzionali.

Dal secondo semestre del 2008, la nuova struttura organizzativa è divenuta pienamente operativa. Essa si articola attualmente in sei Divisioni, alcune strutture collegiali di coordinamento orizzontale e un nucleo di dirigenti in staff, impegnati anche in compiti ispettivi.


Tra i diversi modelli di Financial Intelligence Unit (in breve FIU) presenti nel panorama internazionale (FIU amministrative, di polizia, giudiziarie, miste), l’Italia ha optato per un organismo di tipo amministrativo, dotato di indipendenza funzionale. Si tratta di una soluzione istituzionale, analoga a quella spagnola, che risulta senz’altro conforme agli standard internazionali; questi impongono l’istituzione di una FIU in ogni ordinamento, individuandone, quali caratteristiche essenziali:

·        l’autonomia operativa e gestionale, che dovrebbe assicurare efficienza ed escludere conflitti di interesse;

·        l’unicità, che garantisce una visione accentrata delle segnalazioni e dei fenomeni che se ne deducono;

·        la specializzazione delle funzioni di analisi finanziaria rispetto all’accertamento investigativo e giudiziario;

·        la capacità di scambiare informazioni in modo diretto e autonomo nel circuito delle FIU, senza necessità di trattati internazionali o di relazioni intergovernative;

·        l’eterogeneità delle informazioni disponibili, che possono avere indifferentemente natura finanziaria, amministrativa e investigativa, ed essere utilizzate sia per l’approfondimento finanziario, sia per la collaborazione internazionale.


3. La collaborazione degli operatori e la qualificazione del sospetto

Come è noto, l’attività centrale e tipica della UIF consiste nella ricezione e analisi finanziaria delle segnalazioni di operazioni sospette che pervengono dai soggetti obbligati. Ebbene, sul piano operativo, il d.lgs. 231:

Ø  conferma il ruolo fondamentale della cd. collaborazione attiva: il novero dei soggetti obbligati va sempre più estendendosi a categorie ulteriori rispetto al settore bancario e finanziario;

Ø  introduce un principio di collaborazione responsabile, sostituendo a meri adempimenti burocratici una valutazione discrezionale del rischio di riciclaggio, al quale vanno commisurate l’entità e l’incisività delle misure di prevenzione e contrasto; l’individuazione di eventuali anomalie viene anticipata al momento dell’instaurazione del rapporto, sostituendo la semplice identificazione iniziale del cliente con una procedura di adeguata verifica permanente - d'intensità proporzionata al rischio - che può indurre a segnalare come sospette singole operazioni o l’intera operatività;

Ø  amplia l'indicazione delle condotte sospette di riciclaggio comprendendovi, anche se solo ai fini della segnalazione, la fattispecie - attualmente non rilevante sotto il profilo penale - del cd. autoriciclaggio, che si concretizza in operazioni di riciclaggio compiute dal medesimo autore del reato presupposto.


Ai sensi del d.lgs. 231, l’obbligo di segnalazione scatta quando i soggetti obbligati “sanno, sospettano o hanno motivi ragionevoli per sospettare che siano in corso o che siano state compiute o tentate operazioni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo” (art. 41, comma 1).

Conoscenza e sospetto dell’illecito sono quindi equiparati ai fini della segnalazione: nel primo caso la segnalazione si somma - ove previsto - all’obbligo di denuncia all'Autorità Giudiziaria.

L’individuazione di elementi di sospetto dipende da una valutazione discrezionale molto delicata. L’ottemperanza agli obblighi di segnalazione presuppone infatti sensibilità, ponderazione, tempestività. Non può fondarsi unicamente su meccanismi automatici di rilevazione. La discrezionalità dell’operatore, cioè la capacità di discernere consapevolmente gli elementi di anomalia valutandone la rilevanza ai fini della segnalazione, è essenziale per accrescere l’efficienza complessiva del sistema.  Non bisogna sottrarsi. Occorre respingere la tentazione - comprensibile, ma contraria allo spirito e alla lettera delle disposizioni - di “oggettivizzare”, di declassare a mero adempimento burocratico il delicato compito di valutare il tasso di rischio di riciclaggio eventualmente presente nei singoli rapporti di clientela.

Su questi aspetti sono in corso specifiche riflessioni per promuovere il miglioramento qualitativo delle segnalazioni e per meglio definire le ipotesi di omessa o tardiva ...