SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)

19 maggio 2009

«Inadempimento di uno Stato – Libertà di stabilimento – Libera circolazione dei capitali – Artt. 43 CE e 56 CE – Sanità pubblica – Farmacie – Disposizioni che riservano ai soli farmacisti il diritto di gestire una farmacia – Giustificazione – Rifornimento di medicinali alla popolazione sicuro e di qualità – Indipendenza professionale dei farmacisti – Imprese di distribuzione di prodotti farmaceutici – Farmacie comunali»

Nella causa C 531/06,

avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 22 dicembre 2006,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. E. Traversa e H. Krämer, in qualità di agenti, assistiti dagli avv.ti G. Giacomini e E. Boglione, con domicilio eletto in Lussemburgo,

ricorrente,

contro

Repubblica italiana, rappresentata dal sig. I.M. Braguglia, in qualità di agente, assistito dal sig. G. Fiengo, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo,

convenuta,

sostenuta da:

Repubblica ellenica, rappresentata dalla sig.ra E. Skandalou, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo;

Regno di Spagna, rappresentato dai sigg. J. Rodríguez Cárcamo e F. Díez Moreno, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo;

Repubblica francese, rappresentata dai sigg. G. de Bergues e B. Messmer, in qualità di agenti;

Repubblica di Lettonia, rappresentata dalle sigg.re E. Balode-Buraka e L. Ostrovska, in qualità di agenti;

Repubblica d’Austria, rappresentata dalla sig.ra C. Pesendorfer e dal sig. T. Kröll, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

intervenienti,

LA CORTE (Grande Sezione),

composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot e T. von Danwitz, presidenti di sezione, dai sigg. J. Makarczyk, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský (relatore), L. Bay Larsen e dalla sig.ra P. Lindh, giudici,

avvocato generale: sig. Y. Bot

cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 3 settembre 2008,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 16 dicembre 2008,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, avendo mantenuto in vigore:

–        una legislazione che riserva il diritto di gestire una farmacia al dettaglio privata alle sole persone fisiche laureate in farmacia e alle società di gestione composte esclusivamente da soci farmacisti, e

–        disposizioni legislative che sanciscono l’impossibilità, per le imprese di distribuzione di prodotti farmaceutici (in prosieguo: le «imprese di distribuzione»), di acquisire partecipazioni nelle società di gestione di farmacie comunali,

la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa imposti dagli artt. 43 CE e 56 CE.

2        Con ordinanza del presidente della Corte 22 giugno 2007, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica di Lettonia e la Repubblica d’Austria sono stati autorizzati ad intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni della Repubblica italiana.

 Contesto normativo

 La normativa comunitaria

3        Il ventiseiesimo ‘considerando’ della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 settembre 2005, 2005/36/CE, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali (GU L 255, pag. 22), enuncia quanto segue:

«La presente direttiva non coordina tutte le condizioni per accedere alle attività nel campo della farmacia e all’esercizio di tale attività. In particolare, la ripartizione geografica delle farmacie e il monopolio della dispensa dei medicinali dovrebbe continuare ad essere di competenza degli Stati membri. La presente direttiva non modifica le norme legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri che vietano alle società l’esercizio di talune attività di farmacista o sottopongono tale esercizio a talune condizioni».

4        Tale ‘considerando’ riprende, in sostanza, il secondo ‘considerando’ della direttiva del Consiglio 16 settembre 1985, 85/432/CEE, concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti talune attività nel settore farmaceutico (GU L 253, pag. 34), e il decimo ‘considerando’ della direttiva del Consiglio 16 settembre 1985, 85/433/CEE, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli in farmacia e comportante misure destinate ad agevolare l’esercizio effettivo del diritto di stabilimento per talune attività nel settore farmaceutico (GU L 253, pag. 37), direttive che sono state abrogate con effetto a decorrere dal 20 ottobre 2007 e sostituite dalla direttiva 2005/36.

 La normativa nazionale 

5        La normativa nazionale  prevede due regimi di gestione delle farmacie, uno riguardante le farmacie private, l’altro le farmacie comunali.

 Il regime delle farmacie private

6        L’art. 4 della legge 8 novembre 1991, n. 362, contenente norme di riordino del settore farmaceutico (in prosieguo: la «legge n. 362/1991»), prevede, per il conseguimento della titolarità di una farmacia, una procedura di concorso organizzata dalle regioni e dalle province, riservata ai cittadini degli Stati membri in possesso dei diritti civili e politici e iscritti all’albo professionale dei farmacisti.

7        Ai sensi dell’art. 7 della legge n. 362/1991:

«1.      La titolarità dell’esercizio della farmacia privata è riservata a persone fisiche, in conformità alle disposizioni vigenti, a società di persone ed a società cooperative a responsabilità limitata.

2.      Le società di cui al comma 1 hanno come oggetto esclusivo la gestione di una farmacia. Sono soci della società farmacisti iscritti all’albo in possesso del requisito dell’idoneità previsto dall’articolo 12 della legge 2 aprile 1968, n. 475 [recante norme concernenti il servizio farmaceutico (in prosieguo: la «legge n. 475/1968»)], e successive modificazioni.

3.      La direzione della farmacia gestita dalla società è affidata ad uno dei soci che ne è responsabile.

(…)

5.      Ciascuna delle società di cui al comma 1 può essere titolare dell’esercizio di una sola farmacia e ottenere la relativa autorizzazione purché la farmacia sia ubicata nella provincia ove ha sede legale la società.

6.      Ciascun farmacista può partecipare ad una sola società di cui al comma 1.

7.      La gestione delle farmacie private è riservata ai farmacisti iscritti all’albo della provincia in cui ha sede la farmacia.

(…)

9.      A seguito di acquisizione a titolo di successione di una partecipazione in una società di cui al comma 1, qualora vengano meno i requisiti di cui al secondo periodo del comma 2, l’avente causa deve cedere la partecipazione nel termine di tre anni dalla acquisizione. Nel caso in cui l’avente causa sia il coniuge ovvero l’erede in linea retta entro il secondo grado, il suddetto termine è differito al compimento del trentesimo anno di età dell’avente causa, ovvero, se successivo, al termine di dieci anni dalla data di acquisizione della partecipazione. Il predetto termine di dieci anni è applicabile esclusivamente nel caso in cui l’avente causa, entro un anno dalla data di acquisizione della partecipazione, si iscriva ad una facoltà di farmacia in qualità di studente presso un’università statale o abilitata a rilasciare titoli aventi valore legale. (…).

10.      Il comma 9 si applica anche nel caso di esercizio della farmacia privata da parte degli aventi causa ai sensi del dodicesimo comma dell’articolo 12 della legge [n. 475/1968] e successive modificazioni.

(…)».

8        Ai sensi di quest’ultima disposizione, in caso di decesso del titolare, gli eredi possono, entro un anno, trasferire i diritti di esercizio della farmacia ad un farmacista iscritto al consiglio dell’ordine dei farmacisti che abbia già la qualità di titolare di una farmacia o che sia considerato idoneo a seguito di precedente concorso. Durante questo periodo gli eredi hanno il diritto di continuare provvisoriamente l’esercizio della farmacia sotto la responsabilità di un direttore.

9        L’art. 8 della legge n. 362/1991 stabilisce quanto segue:

«1.      La partecipazione alle società di cui all’articolo 7 (...) è incompatibile:

a)      con qualsiasi altra attività esplicata nel settore della produzione, distribuzione, intermediazione e informazione scientifica del farmaco;

(…)».

10      L’art. 12, ottavo comma, della legge n. 475/1968 così dispone:

«Il trasferimento di farmacia può aver luogo a favore di [un] farmacista, iscritto all’albo professionale, che abbia conseguito l’idoneità o che abbia almeno due anni di pratica professionale, certificata dall’autorità sanitaria competente».

 Il regime delle farmacie comunali

11      Nell’ambito del regime applicabile alle farmacie comunali, titolare della farmacia è il comune (in prosieguo: la «farmacia comunale»). Per la gestione di tali farmacie i comuni possono costituire, ai sensi dell’art. 116 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, società per azioni i cui soci non sono necessariamente farmacisti.

12      Al riguardo, l’art. 116, n. 1, di detto decreto prevede:

«Gli enti locali possono, per l’esercizio di servizi pubblici e per la realizzazione delle opere necessarie al corretto svolgimento del servizio nonché per la realizzazione di infrastrutture ed altre opere di interesse pubblico, che non rientrino, ai sensi della vigente legislazione statale e regionale, nelle competenze istituzionali di altri enti, costituire apposite società per azioni senza il vincolo della proprietà pubblica maggioritaria anche in deroga a disposizioni di legge specifiche. Gli enti interessati provvedono alla scelta dei soci privati e all’eventuale collocazione dei titoli azionari sul mercato con procedure di evidenza pubblica. L’atto costitutivo delle società deve prevedere l’obbligo dell’ente pubblico di nominare uno o più amministratori e sindaci. (…)».

13       Con sentenza 24 luglio 2003 la Corte costituzionale ha esteso a queste società il divieto di esercitare congiuntamente l’attività di distribuzione, previsto all’art. 8 della legge n. 362/1991, applicabile fino ad allora soltanto alle società di gestione di farmacie private.

14      L’esercizio congiunto delle attività di distribuzione all’ingrosso di medicinali e di vendita di medicinali al dettaglio è stato altresì dichiarato incompatibile dall’art. 100, secondo comma, del decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 219, di attuazione della direttiva 2001/83/CE (e successive direttive di modifica) relativa ad un codice comunitario concernente i medicinali per uso umano, nonché della direttiva 2003/94/CE (Supplemento ordinario alla GURI n. 142 del 21 giugno 2006).

 Il decreto legge 4 luglio 2006, n. 223

15      La normativa nazionale in materia di farmacie è stata modificata  dal decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale, detto «decreto Bersani».

16      In particolare, l’art. 5 del decreto Bersani ha soppresso i commi dal quinto al settimo dell’art. 7 della legge n. 362/1991, nonché il secondo comma dell’art. 100 del decreto 24 aprile 2006, n. 219, e ha modificato l’art. 8, n. 1, lett. a), di detta legge, sopprimendo la parola «distribuzione».

 Il procedimento precontenzioso

17      Considerando il regime italiano di gestione delle farmacie incompatibile con gli artt. 43 CE e 56 CE, la Commissione avviava il procedimento per inadempimento previsto all’art. 226, primo comma, CE. In conformità a tale disposizione e dopo aver inviato, il 21 marzo 2005, una lettera di diffida alla Repubblica italiana invitandola a presentare le proprie osservazioni, la Commissione, il 13 dicembre 2005, emetteva un parere motivato con il quale invitava tale Stato membro ad adottare le misure necessarie a conformarsi agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato CE nel termine di due mesi a decorrere dal ricevimento di tale parere. Non essendo soddisfatta della risposta delle autorità italiane a detto parere motivato, la Commissione decideva di proporre il ricorso in esame.

 Sulla ricevibilità

18      La Repubblica italiana ha sollevato tre eccezioni di irricevibilità avverso il ricorso della Commissione.

19      In primo luogo, il fatto che la titolarità delle farmacie sia riservata alle sole persone fisiche laureate in farmacia (in prosieguo: i «farmacisti») e alle società di gestione composte esclusivamente da soci farmacisti sarebbe previsto non soltanto nell’ordinamento giuridico italiano, ma anche nella maggior parte degli Stati membri. Pertanto, sarebbe necessario che la Commissione definisca in modo univoco la propria posizione rispetto a tutti gli ordinamenti giuridici di questi ultimi, evitando di fare distinzioni tra Stati membri o tra ordinamenti giuridici.

20      In secondo luogo, la Commissione invocherebbe, in via principale, una violazione degli artt. 43 CE e 56 CE, ma non terrebbe conto delle direttive attuative della libertà di stabilimento. Queste ultime conterrebbero disposizioni esplicite che manterrebbero ferme le condizioni di accesso al settore farmaceutico, non ancora armonizzate, enunciando che la disciplina in parola rientra nella competenza degli Stati membri. Pertanto, spetterebbe alla Commissione specificare in maniera puntuale e concreta la violazione del diritto comunitario contestata, poiché, nel disciplinare il ruolo dei farmacisti, la Repubblica italiana avrebbe applicato correttamente tali direttive e la riserva di competenza nazionale  in esse contenuta.

21      In terzo luogo, la modifica introdotta dal decreto Bersani sopprimerebbe il divieto, per le imprese di distribuzione, di acquisire partecipazioni nelle società di gestione di farmacie. Ciò nonostante la Commissione riterrebbe che un siffatto divieto possa ancora essere applicato dai giudici italiani. L’inadempimento contestato non sarebbe quindi concreto ed attuale, ma conseguirebbe a decisioni future e ipotetiche di tali giudici.

22      Tale argomento deve essere respinto.

23      Con riferimento alla prima eccezione di irricevibilità, si deve ricordare che la Commissione, nell’ambito del compimento della missione ad essa affidata dall’art. 211 CE, deve vigilare sull’applicazione delle disposizioni del Trattato e verificare se gli Stati membri abbiano agito in conformità a tali disposizioni. Qualora ritenga che uno Stato membro non le abbia rispettate, ad essa spetta valutare l’opportunità di agire contro tale Stato, determinare le disposizioni che esso ha violato e scegliere il momento in cui inizierà il procedimento per inadempimento nei suoi confronti, mentre le considerazioni sulle quali si fonda tale decisione non possono avere alcuna incidenza sulla ricevibilità del suo ricorso (v. sentenze 18 giugno 1998, causa C 35/96, Commissione/Italia, Racc. pag. I 3851, punto 27, e 8 dicembre 2005, causa C 33/04, Commissione/Lussemburgo, Racc. pag. I 10629, punto 66).

24      Tenuto conto di tale margine di discrezionalità, la Commissione è libera di avviare un procedimento per inadempimento contro alcuni soltanto degli Stati membri che si trovino in una situazione analoga dal punto di vista del rispetto del diritto comunitario. Essa può quindi, in particolare, decidere di avviare procedimenti per inadempimento nei confronti di altri Stati membri in un momento successivo, una volta acquisita conoscenza della soluzione cui hanno condotto le prime procedure.

25      Riguardo alla seconda e alla terza eccezione di irricevibilità, sollevate dalla Repubblica italiana, si deve constatare, da un lato, che la Commissione, sia nel suo ricorso sia nella sua replica, ha espresso in modo sufficientemente preciso la natura dell’inadempimento contestato. Dall’altro, la questione se il comportamento dello Stato membro debba essere valutato alla luce  degli artt. 43 CE e 56 CE o delle direttive di attuazione di tali articoli è relativa al merito della causa. Lo stesso vale riguardo alla questione se l’inadempimento contestato esistesse nel momento pertinente per la sua valutazione.

26      Il ricorso proposto dalla Commissione dev’essere pertanto dichiarato ricevibile.

 Nel merito

 Sul primo motivo

 Argomenti delle parti

27      La Commissione sostiene che, nel prevedere una disposizione che impedisce alle persone fisiche non laureate in farmacia e alle persone giuridiche che non siano composte esclusivamente da soci farmacisti di gestire una farmacia (in prosieguo: la «disposizione di esclusione dei non farmacisti»), la disciplina nazionale  viola gli artt. 43 CE e 56 CE.

28      Questa disposizione costituirebbe una restrizione ai sensi di detti articoli che potrebbe essere giustificata soltanto da motivi imperativi di interesse pubblico e, in particolare, dall’obiettivo di tutela della sanità pubblica.

29      Tuttavia, in primo luogo, la disposizione di esclusione dei non farmacisti non sarebbe idonea a garantire la realizzazione di un tale obiettivo in quanto fondata sull’errata presunzione secondo la quale un farmacista che gestisce una farmacia sarebbe meno incline, rispetto ad un non farmacista, a privilegiare il proprio interesse personale a spese dell’interesse pubblico.

30      In secondo luogo, detta disciplina esorbiterebbe da quanto necessario al raggiungimento dell’obiettivo di tutela della sanità pubblica, in quanto quest’ultimo potrebbe essere raggiunto con altre misure meno restrittive delle libertà sancite dagli artt. 43 CE e 56 CE, quali l’obbligo di presenza di un farmacista nella farmacia, l’obbligo di stipulare un’assicurazione o un sistema di controlli adeguati e di sanzioni efficaci.

31      La Repubblica italiana, sostenuta dalla Repubblica ellenica, dal Regno di Spagna, dalla Repubblica francese, dalla Repubblica di Lettonia e dalla Repubblica d’Austria, afferma che la normativa nazionale  in materia di gestione di farmacie non viola gli artt. 43 CE e 56 CE.

32      Occorrerebbe anzitutto rilevare che il diritto comunitario riserva agli Stati membri la competenza a disciplinare il settore delle farmacie, ad esclusione delle questioni relative al mutuo riconoscimento dei diplomi, dei certificati e degli altri titoli.

33      Inoltre, le restrizioni che discendono da tale disciplina nazionale  sarebbero giustificate dall’interesse generale di tutela della sanità pubblica. Tale disciplina si applicherebbe senza discriminazioni e garantirebbe la preminenza dell’interesse al rifornimento regolare di medicinali alla popolazione rispetto a considerazioni di carattere economico. Infatti, soltanto qualora i titolari delle farmacie, che esercitano un’influenza sulla loro gestione, dispongano di conoscenze e di un’esperienza specifica completa, la gestione anteporrebbe sistematicamente l’interesse alla tutela della salute agli obiettivi economici.

34      Infine, tali Stati membri rilevano che altre misure meno vincolanti non raggiungono gli obiettivi di interesse generale con la stessa efficacia propria della normativa nazionale .

 Giudizio della Corte

–       Osservazioni preliminari

35      In primo luogo, sia dalla giurisprudenza della Corte sia dall’art. 152, n. 5, CE e dal ventiseiesimo ‘considerando’ della direttiva 2005/36 emerge che il diritto comunitario non restringe la competenza degli Stati membri ad impostare i loro sistemi di previdenza sociale e ad adottare, in particolare, norme miranti a organizzare servizi sanitari  quali le farmacie. Tuttavia, nell’esercizio di tale competenza gli Stati membri devono rispettare il diritto comunitario, in particolare le disposizioni del Trattato relative alle libertà di circolazione, compresa la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei capitali. Dette disposizioni comportano il divieto per gli Stati membri di introdurre o mantenere ingiustificate restrizioni all’esercizio di queste libertà nell’ambito delle cure sanitarie (v., in tal senso, sentenze 16 maggio 2006, causa C 372/04, Watts, Racc. pag. I 4325, punti 92 e 146, nonché 10 marzo 2009, causa C 169/07, Hartlauer, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 29).

36      In sede di valutazione del rispetto di tale obbligo, occorre tenere conto del fatto che la salute e la vita delle persone occupano il primo posto tra i beni e gli interessi protetti dal Trattato e che spetta agli Stati membri decidere il livello al quale intendono garantire la tutela della sanità pubblica e il modo in cui questo livello deve essere raggiunto. Poiché tale livello può variare da uno Stato membro all’altro, si deve riconoscere agli Stati membri un margine di discrezionalità (v., in tal senso, sentenze 11 dicembre 2003, causa C 322/01, Deutscher Apothekerverband, Racc. pag. I 14887, punto 103; 11 settembre 2008, causa C 141/07, Commissione/Germania, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 51, e Hartlauer, cit., punto 30).

37      In secondo luogo, si deve constatare che né la direttiva 2005/36 né nessun’altra misura di attuazione delle libertà di circolazione garantite dal Trattato prevedono condizioni di accesso alle attività del settore farmaceutico che precisino l’ambito delle persone titolari del diritto di gestire una farmacia. Di conseguenza, la normativa nazionale  dev’essere esaminata con riguardo alle sole disposizioni del Trattato.

38      In terzo luogo, si deve rilevare che il regime applicabile alle persone che si occupano della distribuzione dei medicinali al dettaglio varia da uno Stato membro all’altro. Mentre in alcuni Stati membri soltanto i farmacisti indipendenti possono essere titolari di farmacie e gestirle, altri Stati membri accettano che persone che non possiedono la qualità di farmacisti indipendenti siano proprietari di una farmacia, pur affidando la gestione di quest’ultima a farmacisti stipendiati.

39      Poiché la Commissione addebita alla Repubblica italiana di avere contenstualmente violato gli artt. 43 CE e 56 CE, si deve esaminare, in quarto luogo, se la normativa nazionale  interessata debba essere valutata con riferimento alle disposizioni relative alla libertà di stabilimento o a quelle relative alla libera circolazione dei capitali.

40      Al riguardo si deve ricordare che, qualora la normativa esaminata riguardi una partecipazione che conferisce al suo detentore una sicura influenza sulle decisioni della società interessata e gli consente di indirizzarne le attività, trovano applicazione le disposizioni relative alla libertà di stabilimento (sentenze 13 aprile 2000, causa C 251/98, Baars, Racc. pag. I 2787, punti 21 e 22, nonché 21 novembre 2002, causa C 436/00, X e Y, ...