«Libertà di stabilimento – Art. 43 CE – Sanità pubblica – Farmacie –Disposizioni che riservano ai soli farmacisti il diritto di gestire una farmacia– Giustificazione – Fornitura di medicinali sicura e di qualità alla popolazione – Indipendenza professionale dei farmacisti»

SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)

19 maggio 2009

«Libertà di stabilimento – Art . 43 CE – Sanità pubblica – Farmacie – Disposizioni che riservano ai soli farmacisti il diritto di gestire una farmacia – Giustificazione – Fornitura di medicinali sicura e di qualità alla popolazione – Indipendenza professionale dei farmacisti»

Nei procedimenti riuniti C 171/07 e C 172/07,

aventi ad oggetto le domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Verwaltungsgericht des Saarlandes (Germania), con decisioni, rispettivamente, del 20 marzo e del 21 marzo 2007, pervenute alla Corte il 30 marzo 2007, nelle cause

Apothekerkammer des Saarlandes,

Marion Schneider,

Michael Holzapfel,

Fritz Trennheuser,

Deutscher Apothekerverband eV (C 171/07),

Helga Neumann-Seiwert (C 172/07)

contro

Saarland,

Ministerium für Justiz, Gesundheit und Soziales,

con l’intervento di:

DocMorris NV,

LA CORTE (Grande Sezione),

composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot e T. von Danwitz, presidenti di sezione, dai sigg. J. Makarczyk, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský (relatore), L. Bay Larsen e dalla sig.ra P. Lindh, giudici,

avvocato generale: sig. Y. Bot

cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 3 settembre 2008,

considerate le osservazioni presentate:

–        per l’Apothekerkammer des Saarlandes, la sig.ra Schneider, il sig. Holzapfel, il sig. Trennheuser e il Deutscher Apothekerverband eV, dal prof . J. Schwarze, assistito dal sig. C. Dechamps, Rechtsanwalt;

–        per la sig.ra Neumann-Seiwert, dal sig. H.-U. Dettling, Rechtsanwalt;

–        per il Saarland e il Ministerium für Justiz, Gesundheit und Soziales, dal sig. W. Schild, in qualità di agente, assistito dal sig. H. Kröninger, Rechtsanwalt;

–        per la DocMorris NV, dal prof . C. König, assistito dalla sig.ra F. Diekmann, Rechtsanwältin;

–        per il governo tedesco, dal sig. M. Lumma e dalla sig.ra C. Schulze-Bar, in qualità di agenti;

–        per il governo ellenico, dalla sig.ra E. Skandalou, in qualità di agente;

–        per il governo francese, dai sigg. G. de Bergues e B. Messmer, in qualità di agenti;

–        per l’Irlanda, dal sig. D. O’Hagan, in qualità di agente, assistito dai sigg. A. Collins, SC, e N. Travers, BL;

–        per il governo italiano, dal sig. I. M. Braguglia, in qualità di agente, assistito dal sig. G. Fiengo, avvocato  dello Stato;

–        per il governo austriaco, dalla sig.ra C. Pesendorfer e dal sig. T. Kröll, in qualità di agenti;

–        per il governo polacco, dalle sig.re E. Ośniecka-Tamecka e M. Kapko, in qualità di agenti;

–        per il governo finlandese, dalle sig.re J. Himmanen e A. Guimaraes-Purokoski, in qualità di agenti;

–        per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. E. Traversa e H. Krämer, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 16 dicembre 2008,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione degli artt. 43 CE e 48 CE, nonché dei principi del diritto comunitario.

2        Tali domande sono state presentate nell’ambito di due controversie che oppongono, da un lato, l’Apothekerkammer des Saarlandes, la sig.ra Schneider, il sig. Holzapfel, il sig. Trennheuser e il Deutscher Apothekerverband eV (C 171/07), nonché, dall’altro, la sig.ra Neumann-Seiwert (C 172/07), al Saarland e al Ministerium für Justiz, Gesundheit und Soziales (Ministero della Giustizia, della Sanità e degli Affari sociali; in prosieguo: il «Ministerium») in merito ad una normativa nazionale che riserva il possesso e la gestione delle farmacie ai soli soggetti che hanno il titolo di farmacista.

 Contesto normativo

 La normativa comunitaria

3        Il ventiseiesimo ‘considerando’ della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 settembre 2005, 2005/36/CE, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali (GU L 255, pag. 22), così recita:

«La presente direttiva non coordina tutte le condizioni per accedere alle attività nel campo della farmacia e all’esercizio di tale attività. In particolare, la ripartizione geografica delle farmacie e il monopolio della dispensa dei medicinali dovrebbe continuare ad essere di competenza degli Stati membri. La presente direttiva non modifica le norme legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri che vietano alle società l’esercizio di talune attività di farmacista o sottopongono tale esercizio a talune condizioni».

4        Detto ‘considerando’ riprende sostanzialmente il secondo ‘considerando’ della direttiva del Consiglio 16 settembre 1985, 85/432/CEE, concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti talune attività nel settore farmaceutico (GU L 253, pag. 34), ed il decimo ‘considerando’ della direttiva del Consiglio 16 settembre 1985, 85/433/CEE, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli in farmacia e comportante misure destinate ad agevolare l’esercizio effettivo del diritto di stabilimento per talune attività nel settore farmaceutico (GU L 253, pag. 37), dato che tali direttive sono state abrogate con effetto a decorrere dal 20 ottobre 2007 e sostituite dalla direttiva 2005/36.

 La normativa nazionale

5        Ai sensi dell’art. 1 della legge sulle farmacie (Gesetz über das Apothekenwesen), nella sua versione pubblicata nel BGBl. 1980 I, pag. 1993, come modificata dal regolamento del 31 ottobre 2006 (BGBl. 2006 I, pag. 2407; in prosieguo: l’«ApoG»):

«(1)      Conformemente all’interesse generale, le farmacie sono tenute a distribuire medicinali al pubblico nel rispetto della legislazione. 

(2)      Per la gestione di una farmacia e di farmacie secondarie fino ad un numero di tre è necessaria l’autorizzazione rilasciata dall’ufficio competente.

(3)      Tale autorizzazione è valida esclusivamente per il farmacista al quale è rilasciata e per i locali menzionati nel certificato di autorizzazione».

6        L’art. 2 dell’ApoG dispone quanto segue:

«(1)      L’autorizzazione dev’essere rilasciata su domanda qualora il richiedente:

1.      sia tedesco ai sensi dell’art. 116 della Legge fondamentale [Grundgesetz], cittadino di un altro Stato membro dell’Unione europea o di un altro Stato contraente dell’accordo sullo Spazio economico europeo (…);

2.      abbia la piena capacità di agire;

3.      sia in possesso dell’abilitazione farmaceutica tedesca;

4.      abbia l’affidabilità necessaria alla gestione di una farmacia;

(…)

7.      non sia fisicamente inidoneo ad esercitare la professione di farmacista;

(…)

(4)      Su domanda, l’autorizzazione a gestire più farmacie è accordata qualora

1.      il richiedente soddisfi le condizioni previste ai nn. 1-3 per quanto riguarda ciascuna farmacia oggetto della domanda;

2.      la farmacia e le succursali oggetto della domanda si trovino all’interno del medesimo comune [“Kreis”], all’interno della medesima provincia o nei comuni o nelle province vicini.

(5)      Le disposizioni della presente legge si applicano mutatis mutandis alla gestione di più farmacie, a condizione che

1.      il gestore conduca personalmente la farmacia;

2.      il gestore designi per iscritto, per ciascuna succursale, un farmacista responsabile che garantisca il rispetto degli obblighi imposti dalla presente legge e dal regolamento relativo ai farmacisti gestori per quanto riguarda la gestione delle farmacie.

(…)».

7        L’art. 7 dell’ApoG recita:

«L’autorizzazione obbliga alla conduzione di una farmacia sotto la piena responsabilità personale. (…)».

8        L’art. 8 dell’ApoG ha il seguente tenore letterale:

«Una pluralità di soggetti può gestire una farmacia solo in forma di società semplice o di società in nome collettivo; in tali casi tutti i soci devono ottenere un’autorizzazione».

9        L’art. 13, n. 1, dell’ApoG dispone quanto segue:

«Dopo il decesso del titolare dell’autorizzazione, i suoi eredi possono affidare ad un farmacista la gestione della farmacia per un periodo massimo di dodici mesi».

10      Conformemente all’art. 14 dell’ApoG, gli ospedali possono scegliere di affidare le proprie forniture di medicinali ad una farmacia interna, cioè ad una farmacia gestita nei locali dell’ospedale di cui trattasi, o alla farmacia di un altro ospedale o, ancora, ad una farmacia che si trova al di fuori di un ente ospedaliero. L’autorizzazione a gestire una farmacia interna è accordata qualora l’ente ospedaliero provi, segnatamente, di aver assunto un farmacista che soddisfi le condizioni stabilite all’art. 2, n. 1, punti 1-4, 7 e 8, della stessa legge.

 Cause principali e questioni pregiudiziali

11      La DocMorris NV (in prosieguo: la «DocMorris») è una società per azioni con sede nei Paesi Bassi che svolge, in particolare, un’attività di vendita di medicinali per corrispondenza. Con decisione 29 giugno 2006, il Ministerium le ha accordato, con effetto dal 1° luglio 2006, l’autorizzazione a gestire come succursale una farmacia di Saarbrücken (Germania), a condizione di assumere un farmacista incaricato di dirigere personalmente e sotto la propria responsabilità la farmacia di cui trattasi (in prosieguo: la «decisione del 29 giugno 2006»).

12      Il 2 e il 18 agosto 2006, i ricorrenti nella causa principale hanno proposto taluni ricorsi dinanzi al Verwaltungsgericht des Saarlandes aventi ad oggetto l’annullamento della decisione del 29 giugno 2006.

13      In tali ricorsi essi hanno sostenuto che detta decisione è in contrasto con l’ApoG, in quanto viola il principio cosiddetto del «Fremdbesitzverbot», cioè il principio che riserva ai soli farmacisti il diritto di essere proprietari di una farmacia e di gestirla e che deriva dal combinato disposto degli artt. 2, n. 1, punto 3, nonché 7 e 8 dell’ApoG (in prosieguo: la «regola di esclusione dei non farmacisti»).

14      Il Ministerium, sostenuto dalla DocMorris, ha fatto valere la validità della decisione del 29 giugno 2006, in quanto esso era tenuto a disapplicare le dette disposizioni dell’ApoG, dato che esse erano in contrasto con l’art. 43 CE, che garantisce la libertà di stabilimento. Infatti, una società di capitali che gestisce legalmente una farmacia in uno Stato membro non avrebbe accesso al mercato tedesco delle farmacie. Orbene, una restrizione del genere non sarebbe necessaria per la realizzazione del legittimo obiettivo di protezione della sanità pubblica.

15      Pertanto, il Verwaltungsgericht des Saarlandes ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali, formulate in termini identici in entrambi i procedimenti C 171/07 e C 172/07:

«1)      Se le disposizioni sulla libertà di stabilimento per le società di capitali (artt. 43 CE e 48 CE) debbano essere interpretate nel senso che ostano alla [regola di esclusione dei non farmacisti] come disciplinata agli artt. 2, n. 1, punti 1 4 e 7, nonché 7, prima frase, e 8, prima frase, dell’[ApoG].

2)      In caso di soluzione affermativa della prima questione:

se un’autorità nazionale, sulla base del diritto comunitario, con particolare riferimento all’art. 10 CE e al principio dell’effetto utile del diritto comunitario, sia autorizzata e tenuta a disapplicare le disposizioni nazionali da essa considerate in contrasto con il diritto comunitario anche se non si tratta di una violazione manifesta del diritto comunitario e non è stata finora accertata dalla Corte (…) un’incompatibilità tra le disposizioni nazionali di cui trattasi ed il diritto comunitario».

16      Con ordinanza del presidente della Corte 1° giugno 2007, i procedimenti C 171/07 e C 172/07 sono stati riuniti ai fini della fase scritta e orale del procedimento nonché della sentenza.

 Sulle questioni pregiudiziali

 Sulla prima questione

17      Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede se gli artt. 43 CE e ...