TAR Lazio, Sez. III, 7
giugno 2016, n. 6540
Fonte: dirittobancario.it
ALLEGATI
TAR
Lazio, Sez. III, 7 giugno 2016, n. 6540
Come noto, il
Decreto Legge 24 gennaio 2015, n. 3 (convertito con modificazioni dalla Legge
24 marzo 2015, n. 33), recante misure urgenti per il sistema bancario e gli
investimenti, ha riformato in modo significativo la normativa in materia di
banche popolari.
In particolare,
modificando il dettato del Testo Unico Bancario, il Decreto Legge 3/2015 ha
imposto la trasformazione delle banche popolari di maggiori dimensioni, ossia
con attivo superiore alla soglia di 8 miliardi di Euro, in società per azioni,
pena: (i) il divieto di intraprendere nuove operazioni ai sensi dell’articolo
78 TUB, (ii) i provvedimenti previsti nel titolo IV, capo I, sezione I TUB,
(iii) la proposta alla Banca Centrale Europea di revocare l’autorizzazione
all’attività bancaria, oppure (iv) la proposta al Ministro dell’Economia e
delle Finanze della liquidazione coatta amministrativa della banca non
adempiente.
Dando attuazione
a quanto sopra richiamato, la Banca d’Italia ha adottato il 9° Aggiornamento
alla Circolare n. 285 del 17 dicembre 2013 (Disposizioni di vigilanza per le
banche – Parte Terza, Capitolo 4, Banche in forma cooperativa), pubblicato nel
Bollettino di Vigilanza 6/2015.
In tale ambito,
nel medesimo Bollettino di Vigilanza 6/2015, l’Autorità ha inoltre specificato
che “non saranno ritenute in linea con la riforma operazioni in cui risulti
la detenzione, da parte della società holding riveniente dalla ex popolare, di
una maggiorazione totalitaria o maggioritaria nella s.p.a. bancaria, o,
comunque, tale da rendere possibile il controllo nella forma dell’influenza
dominante”.
Con riferimento
a quest’ultima limitazione, i soci di talune banche popolari di maggiori
dimensioni e alcune associazioni dei consumatori hanno proposto ricorso
dinnanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio per vedere
riconosciuto l’annullamento: (a) della citata porzione Bollettino di Vigilanza
6/2015; (b) della Parte Terza, Capitolo 4 della Circolare n. 285, recante
disposizioni di attuazione del Decreto Legge 3/2015 in materia di banche in
forma cooperativa; (c) del resoconto della consultazione pubblicato in data 11
giugno 2015; nonché (d) del documento “Analisi impatto della regolamentazione”
dell’11 giugno 2015.
In particolare,
i ricorrenti hanno sostenuto che altro sarebbe prevedere, per legge, che una
data attività imprenditoriale sia esercitata mediante una certa specifica forma
societaria (nel caso in esame quella di società per azioni), altro, invece,
sarebbe imporre, senza una specifica disposizione di legge, che determinate
imprese non possano avere un certo assetto proprietario.
L’articolata
sentenza con cui il TAR Lazio ha respinto i ricorsi proposti ha affrontato tre
principali questioni: (1) ammissibilità del ricorso, (2) fondatezza del ricorso
e (3) censure di legittimità costituzionale del Decreto Legge 3/2015.
(1)
Ammissibilità del ricorso
Il giudice
amministrativo ha anzitutto chiarito che il Bollettino di Vigilanza non può
essere considerato un mero “atto di emanazione” del 9° Aggiornamento alla
Circolare n. 285, né può essere ridotto a un semplice documento recante
chiarimenti rispetto a quanto oggetto di consultazione pubblica.
Ciò deriva, in
particolare, dal suo contenuto, dalle modalità di pubblicazione (indubbiamente
rivolte al pubblico) e dalla portata vincolante dell’atto, elementi tutti da
cui discende la natura tipica di “istruzione di vigilanza” della summenzionata
disposizione contenuta nel Bollettino di Vigilanza, suscettibile pertanto di
vaglio da parte della giustizia amministrativa.
Il Tribunale ha,
infatti, concluso che “In definitiva, la immediata impugnabilità degli atti
in discorso emerge proprio dalla loro caratteristica qualificante di
indirizzare immediatamente, seppure per una serie indefinita di soggetti,
l’attività degli operatori di un dato settore economico, che ne risulta
conformata sotto il profilo della autonomia negoziale”.
(2) Fondatezza
del ricorso
Assunta
l’ammissibilità del ricorso, nel merito, il TAR Lazio ha constatato, sotto un
primo profilo, la piena finalità attuativa del precetto di cui al Bollettino di
Vigilanza rispetto alla normativa primaria contenuta nel Decreto Legge 3/2015.
L’intento del citato Bollettino non è altro se non individuare un precetto
antielusivo dell’obbligo di trasformazione in società per azioni, altrimenti
frustrato “ove si ritenesse possibile attuare la fattispecie negoziale
complessa presa in considerazione dalle impugnate istruzioni di vigilanza:
proprio perché essa concreterebbe una operazione tesa a perpetuare sempre il
medesimo assetto proprietario e di governance della ‘vecchia’ società
trasformata”.
Da tale
considerazione discende la piena liceità e rispondenza alla delega legislativa
della norma di cui al Bollettino di Vigilanza, infatti, l’eventuale perpetuarsi
di strutture partecipative analoghe a quelle precedenti alla trasformazione
(nel caso in esame, la presenza di unaholdingcostituita in
forma di società cooperativa, con trasformazione della sola impresa bancaria)
avrebbe costituito un “ostacolo alla piena contendibilità del mercato delle
banche popolari di maggiori dimensioni”, fondamentale obiettivo della
profonda riforma introdotta dal Decreto Legge 3/2015.
Inoltre, il TAR
Lazio ha evidenziato la finalità del Decreto Legge 3/2015 di adeguare il
sistema normativo nazionale alle novità introdotte dal Regolamento (UE) n. 1024
del 2013 che ha introdotto il Meccanismo di Vigilanza Unico, nonché di
garantire un’efficacegovernancedelle banche di maggiori
dimensioni e un’elevata capacità di finanziamento delle medesime.
(3) Censure di
legittimità costituzionale del Decreto Legge 3/2015
Da ultimo, il
TAR Lazio ha affrontato i dubbi di rispondenza del Decreto Legge 3/2015 e del
9° Aggiornamento alla Circolare n. 285 rispetto ad alcuni principi dettati
dalla Carta Costituzionale.
In primo luogo,
il giudice ha chiarito che non è in alcun modo ravvisabile un esercizio abusivo
e illecito della decretazione d’urgenza ai sensi dell’articolo 77 della
Costituzione, infatti essa derivava dalla “esigenza di promuovere adeguare
il sistema bancario italiano ‘agli indirizzi europei’ e a quella di favorire
gli investimenti nel capitale delle banche popolari mediante l’attrazione di
investitori istituzionali e dei relativi capitali anche dall’estero”,
nonché dalla necessità “di adeguare il sistema italiano al nuovo Meccanismo
unico di vigilanza degli Istituti di credito continentali, istituito dal
Regolamento UE n. 1024/2013, nato per fronteggiare la crisi finanziaria che ha
interessato gli intermediari europei negli ultimi anni”.
Né a tale soluzione
si oppone la possibilità per le banche popolari di maggiori dimensioni di
trasformarsi in società per azioni entro un termine di 18 mesi dall’entrata in
vigore del 9° Aggiornamento alla Circolare n. 285, elemento rilevante ai fini
della sola attuazione dell’obbligo in esame e non della sua entrata in vigore
(immediata).
Inoltre, il TAR
Lazio non ha ravvisato alcun contrasto della disciplina in esame rispetto al
principio di libertà economica di cui all’articolo 41 della Costituzione,
infatti “i citati limiti intrinseci alla libertà di iniziativa economica
privata sono funzionali alla salvaguardia di valori di rilievo costituzionale,
ivi compreso quello di un assetto competitivo dei mercati (che, come detto, è
uno dei fini principali della riforma in questione): e ciò a tutela delle
stesse imprese e dei consumatori”.
